自然资源部国土空间用途管制司主要负责人解读《关于进一步改进优化能源、交通、水利等重大建设项目用地组卷报批工作的通知》

日前，自然资源部印发《关于进一步改进优化能源、交通、水利等重大建设项目用地组卷报批工作的通知》（以下简称《通知》），围绕破解重大项目用地组卷报批中存在的堵点、难点问题，回应地方政府及有关部门、企业在用地要素保障方面的诉求。《通知》以前期用地审批改革成果为基础，在严守耕地保护和生态保护红线、节约集约用地底线、保障被征地农民权益的前提下，聚焦重大建设项目及早开工建设这一目标，从改进用地预审、完善先行用地政策、优化农用地转用和土地征收审批、细化调整用地报批规则等4个方面提出10条具体举措，改进优化用地组卷报批工作，进一步提高重大建设项目用地报批效率，提升用地要素保障能力，对扩大有效投资发挥积极促进作用。针对新政的主要内容、相关考虑等，自然资源部国土空间用途管制司主要负责人进行了解读。

一、用地政策做好“加减法”，保障重大项目尽快开工

在用地预审时，项目位置、用地规模不能完全稳定，初步设计时线位变化较大需重新预审等因素，一定程度拉长审批周期。为了进一步提升审批质量和效率，《通知》对重新预审的规定作出调整，不再对建设项目农用地转用和土地征收申请总面积超出用地预审总面积达到10％以及范围重合度低于80％的重新预审，建设单位和地方自然资源主管部门在申报农用地转用和土地征收时对用地变化情况的必要性、合理性作出说明，省级以上自然资源主管部门严格审查把关。

先行用地是保障建设项目尽快开工、推动有效投资落地实施的重要举措。单体工程和因工期紧或受季节影响确需动工建设的其他工程，可向自然资源部申请办理先行用地。此前，先行用地的项目范围限定在需报国务院批准用地的国家重大项目和省级高速公路项目，地方普遍反映适用范围偏窄，一些建设项目急需开工没有先行用地的畅通渠道。为此，《通知》在以往政策的基础上，对先行用地项目范围、比例、监管措施以及对应的临时用地管理进行了完善。

第一，适度扩大先行用地项目范围，更多类型的项目可以享受到政策红利。《通知》将需报国务院批准用地的国家重大项目、省级能源、交通、水利建设项目，以及列入《国家公路网规划》工程的改扩建项目全部纳入可申请先行用地的范围。

第二，按照项目具体工程和施工难度等适度放宽先行用地控制比例，支持重大项目更高比例开工、尽快形成实物工作量。对于控制工期的单体工程，取消此前先行用地30％的比例限制，均可办理先行用地；其他工程因工期紧或受季节影响急需动工建设的，单独核算先行用地规模，按照不超过用地预审规模30％进行控制。《通知》明确，党中央、国务院明确支持的重大建设项目，因地质条件复杂等施工难度大的，可根据实际需要确定先行用地规模。同时，为规范管理、做好前后环节的衔接，《通知》要求先行用地范围原则上应在用地预审范围内。

第三，加强先行用地后续管理，确保按时完成正式用地手续办理。《通知》强调，存在先行用地超过1年期限未提出农用地转用和土地征收申请的，将影响项目所在省份其他建设项目先行用地申请。

第四，同步优化临时用地政策，形成政策合力。已印发的《关于积极做好用地用海要素保障的通知》《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》明确，允许直接服务于铁路、公路、水利工程施工的制梁场、拌合站在需临时使用土地时占用耕地，不得占用永久基本农田；进一步严格了临时用地恢复责任，要求业主单位签订复垦承诺书，明确复垦完成时限和恢复责任。在此前规范临时用地管理和做好用地要素保障政策的基础上，《通知》进一步改进临时用地管理，与先行用地政策相配套，提出直接服务于先行用地对应建设项目的制梁场、拌合站，需临时使用土地的，可参照《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》文件执行。

二、农地转用和征收优化流程，改变方式提高审批效率

建设单位在提出用地申请后，市、县自然资源部门在组卷过程中，要落实耕地占补平衡、调整永久基本农田、土地征收等法定要件，因此审批耗时长或难以满足建设项目用地需求。为此，《通知》优化相关要求，为依法办理农用地转用和土地征收审批手续赢得时间，提高审批效率。

针对地方反映的《土地管理法》新修订实施后征地前期工作程序多、耗时长问题，《通知》明确地方在建设项目用地选址确定后，统筹开展征地前期各项工作，加大与被征地农民沟通协商力度，尽早完成征地前期程序，及时组织申报土地征收，压缩用地组卷报批周期。

为了落实中央关于改革完善耕地占补平衡制度的要求，《通知》明确以守住耕地总量为目标，根据耕地保护任务完成情况，对非农建设占补平衡实行差别化管控。对新一轮国土空间规划确定的耕地保护目标高于上一轮规划确定的耕地保护目标的省份以及机构改革前已批复新一轮省级总体规划的，在现状稳定耕地不低于新一轮规划确定的耕地保护目标前提下，建设项目办理农用地转用审批时不再挂钩补充耕地，但建设单位应通过缴纳耕地开垦费或自行垦造方式落实补充耕地义务；对新一轮国土空间规划确定的耕地保护目标低于上一轮规划确定的耕地保护目标的省份，将省域内稳定利用耕地净增加量作为下年度非农建设允许占用耕地规模上限，以县级行政区为单位建立非农建设补充耕地储备库，将符合条件的补充耕地纳入储备库形成补充耕地指标，专项用于建设项目用地报批时挂钩使用。

在实际工作中，部分建设项目主体工程用地报批时未包含“三改”（改路、改沟、改渠）和安置用地，而之前此类“三改”和安置用地单独报批未明确有关政策。为此，《通知》改进报批方式，规定“三改”和安置用地原则上应与主体工程一并报批用地，也可单独报批。其中，主体工程已批准的，“三改”和安置等用地不涉及永久基本农田、不占用生态保护红线，征收耕地不超过35公顷、其他土地不超过70公顷的，由省级人民政府批准用地；主体工程已由国务院批准农用地转用和土地征收，“三改”用地确实难以避让永久基本农田或生态保护红线的，在严格论证前提下可以申请占用、单独报批；主体工程已由国务院批准土地征收，“三改”和安置用地征收耕地面积超过35公顷、其他土地超过70公顷的，可单独报国务院批准土地征收。

三、调整用地显化“路标”，明晰规则适度简化手续

建设工程特别是公路、铁路等线性工程，在建设过程中可能因地质条件、文物保护以及其他不可抗力因素确需变更设计方案并调整用地范围。为统筹考虑审批与建设两个环节，《通知》调整用地显化“路标”，明晰报批规则、畅通实施路径，着力破解建设困局，有效解决建设项目在农用地转用和土地征收批准后可能出现的批建不一致问题。

《通知》进一步明确可以调整用地的情形。在调整原因上，须符合建设过程中因地质条件、文物保护及其他不可抗力因素确需改变原批准用地范围，或落实节约集约要求主动优化建设方案减少土地特别是优质耕地占用两种情形之一；在前置程序上，建设单位须按要求履行建设项目线路、位置变更审批程序，经可行性研究报告批准、项目核准或初步设计批准的机关同意。满足上述条件，方可向市、县人民政府提出调整用地申请。

《通知》适度简化调整用地手续。省级人民政府批准农用地转用和土地征收后确需调整用地范围，调整后的项目用地不占用永久基本农田或生态保护红线，且征收耕地不超过35公顷、其他土地不超过70公顷的，由省级人民政府批准调整用地。国务院批准农用地转用和土地征收后确需调整用地范围，其中调增占用永久基本农田、生态保护红线规模或征收耕地超过35公顷、其他土地超过70公顷的，报请国务院批准调整用地；不属于以上情形的，由省级人民政府批准调整用地。需要强调的是，为严格落实生态保护红线特殊管制要求，调整用地范围后凡占用生态保护红线位置、规模发生变化的，须重新出具论证意见。《通知》同时规定了调入土地的报批要求，即由市、县人民政府按要求拟订农用地转用方案，如涉及新增征收地块的，还应依法履行土地征收前期程序后，再提出土地征收申请。

《通知》强化批后监管，自然资源部通过国土空间用途管制监管系统对调整用地审批情况实施监管，省级人民政府对调整用地批准后调出部分土地使用情况进行监管。省级人民政府负责批准调整用地的，由各省（区、市）自行制定调整用地审批实施细则。

为了推动政策落地见效，《通知》印发后将持续开展相关工作：一是修改完善用地报件文本格式。将《通知》的具体举措逐项落实到先行用地、农用地转用和土地征收、调整用地报件文本格式中，明确各类用地审批事项的审查内容、标准、条件。以清单式、标准化的报件要求，推动地方用地组卷报批工作提质增速，更快更好为建设项目提供要素保障。二是加强政策指导。主动提供相关政策咨询，积极指导省级自然资源主管部门做好《通知》的贯彻实施，并做好新措施与既有政策的衔接。三是做好跟踪问效。通过座谈、调研等方式掌握《通知》实施情况，及时解决实施中的问题，评估实施效果。

来源：自然资源部